焦點訪談：近些年，各地建了不少“工業園”“產業園”“開發區”，這樣的園區在招商引資和拉動地方經濟增長方面取得了比較好的成效。但同時，也有些園區的土地常年“沉睡”，圈占不用，效能極低，甚至成為“僵尸園區”“空心園區”。這些布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地被稱為“低效用地”；而國有建設用地閑置達到一定條件和年限，則可以認定為“閑置土地”。土地圈而不建、圈大建小、低效利用、長期閑置等問題亟待推動治理。 位于天津市濱海新區輕一街以南紡五路以東的夏翔化工管材物流中心，又叫濱港建材城，從空中俯瞰，一排排建筑氣勢恢宏。自2011年8月開始建設至今，該項目仍未竣工，土地常年低效利用，閑置浪費。 這是一個怎樣的項目，又因何爛尾呢？記者查閱到，十年前，該項目曾以“濱海廈翔國際物流中心”的名義對外宣傳，“計劃總投資13億元，建成集采購、倉儲、交易結算為一體的現代物流集散基地”。 報道稱，“該項目已經有150余家商戶達成入駐意向”，“中心最終將吸引各類商戶近1000家，年銷售額有望達到200億元”。可是，現如今整整十年過去了，園區既無商戶入駐，更未建設完工。 為什么會出現這種狀況呢？記者來到天津市規劃和自然資源局濱海新區分局，了解這宗國有建設用地的使用情況。記者從一份“工業建設類”《天津市國有建設用地使用權出讓合同》中看到，該宗地的出讓年期為50年，用途為“倉儲”。合同約定，“宗地建設項目在2011年7月28日起12個月內開工建設，在2016年7月28日前竣工”。在規劃和自然資源部門的系統中，該項目仍然呈竣工逾期狀態。可在項目現場，根本無人施工，早已人去樓空，爛尾多年。 天津市規劃和自然資源局濱海新區分局總工程師李勇：“現在沒有痕跡供后做過監管，逾期了現在沒人去管這事兒，從2016年7月28日到現在都沒有監管，應該是主動管，土地供應完之后的管理應該是我局的職責，我認為就是沒有嚴格履職，忽略這事兒了。” 高達37萬平方米的土地供應，長達13年的建設周期，項目實際卻處于失管的狀態？這一解釋的背后顯然另有隱情。記者在一份天津市濱海新區信訪辦的工作材料中看到：該項目于2011年8月開工建設，后由于無銷售許可、不當宣傳、擅自更改規劃施工等問題致項目停擺，后雖多次進行建設整改，但至今仍無法進行規劃驗收。該份材料的落款日期為2020年9月25日。 李勇：“從2011年取得土地之后，按照這個建設規劃許可施工，到2013年根據建設實際情況，向我局提出了修建性詳細規劃調整，調整的目的是要變更建設工程規劃許可。但是從我查詢到的審批情況，只申報了修規，而《建設工程規劃許可》沒再進行申報。我驗收相應也辦不了，因為可能施工過程中有變化。” 項目開發方廈翔公司稱，在按整改要求停止項目宣傳，并按圖紙將違規部位整改后，該項目銷售許可等手續仍無法繼續辦理，由此引發項目建設停滯。 記者了解到，目前，該項目投資建設方——天津夏翔投資發展有限公司瀕臨破產，土地已被查封。公司進入破產清算程序以后，那些曾經購買所謂“商鋪”的人被列為了債權人，部分購買者獲悉后，堅決不同意按債權人處理，多次要求政府對其購買的房屋進行確權。 同時，項目開發方廈翔公司認為，政府扶持政策不能有效落實，金融機構及合作單位持觀望態度，導致企業資金鏈斷裂，且發生金融訴訟。后續施工單位停工，注冊商戶紛紛注銷，一系列原因導致項目停滯至今。 中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所國土開發室主任黃征學：“一個是政府的原因，一個也有企業方面的原因。政府的原因主要是兩方面，第一個是規劃調整；第二個是政府承諾的有些配套條件沒有實現。企業也有幾方面的原因，第一個是企業自己經營不善；第二個是市場環境發生了一些改變。” 當年炙手可熱的國有建設用地成了燙手山芋。項目停滯后，開發方在推進相關手續的申報過程中，又出現了新的問題。天津市規自局濱海新區分局和天津經濟技術開發區規自局就規劃驗收工作存在爭議，均不受理相關手續申報，導致后續工作無法開展。 李勇：“整個行政管理歸到天津經濟技術開發區，天津經濟技術開發區有自己的規劃土地，有自己的管轄權，管委會下設一個規劃資源部門。運行上，招商這塊，還有規劃的一些許可在他們那兒。” 記者了解到，天津市規自局濱海新區分局和經開區規自局雙方的推諉源于行政管理事權的變更。天津市規自局濱海新區分局給出的理由是，曾于2019年9月9日發函明確，已將天津夏翔化工管材物流中心項目所在的開發區中區等5個區域內的規劃、土地、礦產資源業務管理事權移交給了經開區。由此指出，后續所有審批事項應由經開區規劃和自然資源局負責。 而經開區規自局和建管中心則表示，該項目在經開區承接開發區中區管理前開工建設，項目立項、土地、規劃、建設各項審批均在濱海新區各職能部門辦理，希望濱海新區相關部門繼續辦理。至此，事件無法推進。 中國人民大學城鄉發展規劃與管理中心副主任周麟：“逾期未竣工的，比如已動工開發建設面積超過了合同約定總面積的三分之一，或者已投資額超過了合同約定投資額的25%，這時候已經停止建設了，就算作低效的工業用地。第二種是企業的產能，包括畝均稅收或者畝均的產出比較低，也屬于低效的工業用地。” 一邊是用地指標緊張，好項目排隊等待落地；一邊是土地常年沉睡，長期處于低效、閑置狀態。這一現象造成了資源的錯配和多方的掣肘。 記者在一份《濱海新區一本賬閑置土地及超期開竣工項目明細》中發現，整個天津市濱海新區，截至2023年9月，除了夏翔項目外，逾期竣工導致土地長期低效利用，閑置的工礦倉儲用地達到了130宗，面積達到1100公頃，其中閑置5年以上的用地超過30宗。有的地塊兒占地面積達到40.4公頃，逾期已超過10年，逾期原因是政府原因。 黃征學：“閑置工業用地回收存在兩難，一個是認定難，一個是收回難。認定難就是認定造成閑置的原因是由政府造成的還是由企業造成的，由政府造成的又是由哪個政府部門造成的；第二個就是收回難，具體由哪個部門來執行，現在確確實實有一些問題。” 在原國土資源部2012年發布的《閑置土地處置辦法》中，未動工開發滿一年的閑置土地按照土地出讓或者劃撥價款的20%征繳土地閑置費；未動工開發滿兩年的閑置土地，可依法依規無償收回國有建設用地使用權。但是，在實際的工作開展中，各地在具體執行中對是否是閑置土地的認定標準不一，土地一旦涉訴就難以收回甚至長期擱置，多頭管理與多方維權導致事件錯綜復雜、難以推進。 黃征學：“如果我們處置閑置土地的話，第一會加大企業的經營成本，增加它的資金壓力；第二如果這個土地進行了抵押，有可能造成銀行抽貸，會形成收縮效應。因為把企業的資金都抽走了之后，企業有可能會倒閉破產，從工業用地閑置情況來看，西部地區可能比重要更高一些。” 記者在《天津市2023年上半年閑置土地處置情況表》中看到，濱海新區2023年任務基數31宗，面積395.46公頃；2023年上半年處置量7宗，面積30.34公頃，完成處置比例僅為7.67%，這樣的處置情況處于天津全市排名的倒數第一。面對難題，天津市濱海新區已經開始對低效、閑置土地進行梳理。 李勇：“倒數第一了，實際的處置率倒數第一了。按照要求，對閑置土地和開工逾期的，沒說竣工逾期，開工逾期的要全部梳理完成，寫明原因，比方政府原因，具體什么原因？哪個部門的原因，必須要寫明白，面對這些問題去解決問題。” 調查中記者了解到，該“閑置土地處置表”中的數據，僅為已統計在冊數據，實際還有大量歷史遺留數據尚未完成統計。 黃征學：“根據自然資源部門統計，截止到2019年4月份，全國31個省市區認定的低效用地862.2萬畝，其中包括大量的工業用地，這個數字還是比較大的，這里面還不包括批而未供、批而未用的一些土地，實際上底數并不是特別清楚。” 以天津市濱海新區為例，2023年上半年批而未供土地處置任務是2655公頃，但完成處置情況為69.19公頃，處置完成比例僅為2.61%。摸清家底，實行建庫管理，實時掌握閑置工業用地的動態信息，并強化各部門協調聯動，已成為各地探索盤活閑置土地的重要舉措。 土地用而未盡，常年沉睡，企業進來容易出去難。同時也造成巨大浪費。破解這些頑疴固疾，喚醒“沉睡”的土地，需要依法依規，更需要機制創新。2023年9月，自然資源部出臺《關于開展低效用地再開發試點工作的通知》，決定在北京等43個城市開展低效用地再開發試點，推動城鄉發展從增量依賴向存量挖潛轉變。近日，在國務院新聞辦舉行的政策例行吹風會上，自然資源部表示，準備出臺妥善處置閑置土地、盤活存量土地的政策措施，嚴格依法處置閑置土地。只有真正做到“嚴控總量，用好增量，盤活存量，節約集約”，才能真正推動低效土地資源“用起來”“活起來”。 |
